Octubre de 2022
Foro Argentino de Defensa
¿SE FORMULAN Y EVALUAN ADECUADAMENTE LOS PROYECTOS PARA LA INCORPORACIÓN Y MODERNIZACIÓN DE ACTIVOS FÍSICOS EN EL SECTOR DE LA DEFENSA?
Es normal ver en los foros que tratan temas militares discusiones acerca de si un equipo de tal nacionalidad es mejor que otro de un origen distinto. Esas disquisiciones que son absolutamente aceptables entre legos en la materia, no pueden serlo entre profesionales que formulan y evalúan un proyecto de incorporación o modernización de medios. La pregunta es, entonces, si en nuestro país se hace adecuadamente.
En las FF.AA de la República Argentina, los proyectos se formulan y evalúan a través de la “metodología de marco lógico”, un análisis cualitativo básico de las relaciones entre objetivos con sus indicadores cuantificables y las actividades que deben rea¬lizarse, vinculadas a los objetivos ordenados e indicando los responsables de la ejecución y que incluye la ejecución de las siguientes activida¬des, que se desarrollan en las distintas fases del proyecto:
Análisis de los actores involucrados con la problemática en análisis.
Identificación del problema, analizando la situación existente visualizando la situación deseada y seleccionando las estrategias para conseguirla.
Definición de los objetivos del proyecto y su relación.
Análisis alternativas de solución y selección de la mejor, en función de posibilidades productivas – financieras carac¬terizadas por su tecnología, organización y comportamiento.
Elaboración de la matriz de marco lógico del proyecto: sistema de verificación.
Esta metodología, a mi entender, tiene algunas falencias que no permitirían arribar, mediante un método de análisis estructurado, a una solución que sea realmente Apta, Factible y Aceptable. La primera es que, al centrarse en activos y no en sistemas, no siempre examina el problema en su total dimensión; el segundo es que no incluye la “gestión del Ciclo de Vida de los Activos” a ser incorporados; el tercero es que, al no trabajar dentro de un criterio de “Apoyo Logístico Integrado”, no tiene una visión sistémica que incluya la “Soportabilidad” del activo, razón por la cual las alternativas estudiadas no siempre son completas; y por último, al analizar la Aceptabilidad lo hace sobre alternativas incompletas y utilizando un sistema costo-beneficio, cuando los medios de combate de las Fuerzas Armadas, excepto que estén prestando servicios en la ONU, no generan ingresos monetarios directos al país.
La visión sistémica de los activos y la gestión integral de los mismos requiere que los sistemas sean analizados completos, no por partes, porque las alternativas que surjan para cada parte pueden no ser compatibles en el producto total, que es el que satisface la “Capacidad” requerida. Por ejemplo, no es lo mismo analizar la adquisición de un Destructor que un Batallón de Infantería de Marina, toda vez que el primero, como activo físico, se analiza en forma integral, comparando vis a vis diferentes modelos de destructores y el Batallón se analiza comparando cada tipo de activo que lo compone, vis a vis, entre los diferentes tipos existentes en el mercado, generando una multiplicidad de estudios de factibilidad, que además de ser inconexos, no aseguraran el logro de la capacidad de combate requerida en cantidad, calidad y oportunidad, al no poder garantizar, por ejemplo, la uniformidad logística ni la Soportabilidad.
El Ciclo de Vida de un Activo o sistema tiene cuatro etapas: Diseño, construcción / adquisición, Operación y Disposición final. Está demostrado que el costo de las dos primeras etapas (CAPEX) representa un 20% del Costo Total de Ciclo de Vida (TOTEX), mientras que la operación y mantenimiento (OPEX) un 80%. La disposición final puede generar gastos o recupero, según como se lleve a cabo, si se paga para desechar o si se vende el rezago
Al diseñar un sistema, existe una tendencia normal a fijarse solo en los activos del sistema que están relacionados directamente con el cumplimiento de la misión y paralelamente, se tiende a prestar poca atención a los asociados a los “habilitadores”, las funciones de Apoyo, dentro de las cuales está Mantenimiento . Es en este momento cuando se manifiesta el efecto iceberg de los costos ocultos, tal como se puede ver en la Figura 1.
Otro problema reside en que no se lleva a cabo un adecuado análisis de diseño del sistema y al momento de ser incorporados los activos, comienzan los problemas. Cualquier tema mal analizado generará problemas que se manifestarán en la operación y aumentarán el TOTEX. En la figura 2 se puede apreciar como varía la “curva de la bañera” (A y B), incrementando el Costo de Operación y acortando el Periodo de Servicio Útil de los equipos, en función a la inversión aplicada, o no, en la etapa de diseño. Se puede apreciar claramente que entre la idea y anteproyecto se compromete el 80 % del TOTEX y que una mayor inversión en diseño y construcción, CAPEX, genera mayor vida útil y menor OPEX.
Pero qué es la Soportabilidad?. A fin de los 90’ el Departamento de Defensa de los Estados Unidos fijó este concepto y lo hizo de análisis obligatorio al momento de diseñar un sistema de armas. La Norma MIL-HDBK-502 señala que “la Soportabilidad es el grado en que las características del diseño del sistema y los recursos logísticos planificados cumplen con los requisitos del sistema en tiempos de paz y de guerra” y agrega a continuación que “La soportabilidad es la capacidad de un sistema diseñado integralmente para apoyar las operaciones y las necesidades de alistamiento durante la vida útil del sistema a un costo asequible.” Podría parecer entonces que la soportabilidad es un problema que pertenece a la fase operativa del ciclo de vida y no está lejos de la realidad, el problema radica en que si la soportabilidad no es planificada durante la etapa de diseño del sistema e incorporada antes de comenzar a operar, la tarea apoyo al sistema puede llegar a ser mucho más pesada y costosa de lo que normalmente es . Previo a desarrollar la Soportabilidad, el DoD había planteado el 1986 el concepto de “Apoyo Logístico Integrado” (Integrated Logistic Support – ILS), que se define como “Un enfoque unificado e iterativo de la gestión y las actividades técnicas necesarias para influir en los requisitos operativos y de material y las especificaciones de diseño, definir los requisitos de apoyo que mejor se relacionan con el diseño del sistema y entre sí, desarrollar y adquirir el apoyo necesario, proporcionar el apoyo operativo necesario con el costo más bajo, buscar mejoras en la disponibilidad para el servicio y en el Costo del Ciclo de Vida del sistema de material y los sistemas de soporte durante el ciclo de vida operativo y examinar repetidamente los requisitos de soporte a lo largo de la vida útil del sistema”.
Resumiendo, el ILS es un método utilizado para asegurar que un sistema / activo alcance la disponibilidad requerida para el cumplimiento de los objetivos fijados por la Organización, a lo largo toda su vida útil, mediante la optimización de su diseño para disminuir la posibilidad de fallas y la demanda de apoyo y la incorporación de todos los recursos de mantenimiento necesarios, asegurando la estructura de soporte al menor costo posible.
El ILS aborda los aspectos relacionados con la Soportabilidad durante todo el Ciclo de Vida de un equipo, desde su concepción hasta la disposición final e incluye actividades de planificación, diseño y desarrollo, suministro y producción/construcción, transporte, utilización y apoyo del sistema, disposición final y todas las funciones de gestión asociadas con cada área. Su impacto se mide en términos RAMS (confiabilidad, mantenibilidad, disponibilidad y seguridad) y el resultado final esperado es la optimización del costo de soportabilidad de los equipos. Un esquema del proceso ILS es el que se muestra en la figura 5, en este caso una adaptación del fijado para la Royal Dutch Navy.
Una vez definidas las alternativas válidas, que sean “Aptas” y “Factibles”, se debe analizar su “aceptabilidad”, es decir, elegir la económicamente más conveniente. Hoy, la formulación de proyectos evalúa la racionalidad económica de una decisión de inversión, o sea mide costo vs beneficio, pero en el caso de los proyectos de adquisición o modernización de activos físicos para la defensa, el beneficio a obtener no es monetario ni genera renta a futuro, sino que reside, en primera instancia, en la salvaguarda de los intereses supremos de la Nación. Esto no puede ser medido en términos monetarios ni analizado en función de los retornos que puede proporcionar un proyecto social tradicional, ya que la Defensa no produce beneficios tangibles y la no consecución de una capacidad de defensa puede conllevar a la afectación total o parcial de alguno de esos intereses supremos, con un costo que se puede magnificar como “infinito”. Por eso considero que un análisis de tipo Costo – Beneficio no es apto para analizar un proyecto de medios para la defensa.
La solución al problema planteado reside en construir una nueva lógica de decisión, basada no solo en aspectos econométricos ligados a un marco lógico teórico, sino que además lleve a cabo un análisis estructurado y sistémico, cómo sistema de combate o apoyo de combate y no como activos inconexos entre sí, de forma tal de asegurar que se alcance la capacidad de combate requerida en cantidad, calidad y oportunidad.
El método de diseño propuesto , figura 6, parte de la premisa que el Sistema de Combate o Apoyo será proyectado para satisfacer la “Capacidad” fijada al Instrumento Militar a ser desarrollada. El primer paso consiste en definir la “Necesidad” de los activos principales que deberían conformarlo, entendida como definición operacional y las condiciones requeridas por el usuario, para luego analizar su “Viabilidad Tecnológica”, es decir, determinar si es factible obtenerlos en el mercado, construirlos, etc.
Hecho esto, se deberían definir los “Requisitos Operativos del Sistema” y sus Activos Componentes, mediante un análisis del entorno de operación, debiendo responder a preguntas como “¿A qué estará sujeto el sistema durante su utilización y por cuánto tiempo?”, ¿Qué función o funciones desarrollará?, ¿Cuándo será requerido para realizar su función y durante cuánto tiempo?, ¿Dónde se utilizará?, ¿Cómo cumplirá su objetivo?, etc.
Partiendo de estos Requisitos, se debería formular el “Concepto de Mantenimiento” del sistema, indicando cómo debe ser diseñado para que sea apoyable y como deberían estar conformados, en líneas generales, sus habilitadores, porque solo un adecuado balance entre la confiabilidad, mantenibilidad y operabilidad de los activos y la soportabilidad del sistema, examinados a la luz de la influencia del contexto, podrá proporcionar los niveles de disponibilidad requeridos a lo largo de su período de servicio útil.
A continuación deberían formularse las “Especificaciones Técnicas”, las cuales incluyen los resultados del proceso de análisis y sirve para el diseño de subsistemas y componentes.
Hecho esto, se deberían explorar y analizar las diferentes alternativas disponibles en el mercado en cuanto a adquisición o construcción / fabricación de los activos, con una valorización preliminar del Costo Total de Ciclo de Vida de cada una. Una vez seleccionadas las posibles opciones, cada una de ellas debería ser sometida a los siguientes interrogantes:
1. Cumplirá integralmente la Misión, o sea, si cubrirá la “Necesidad” que dio origen al estudio?.
2. Será viable en cuanto a la factibilidad de llevar a cabo el proyecto y sostenerlo a lo largo del ciclo de vida?.
Las opciones que cumplan ambos requisitos, deberán ser analizadas respecto al Costo Total de Ciclo de Vida de cada una, incluyendo las alternativas de adquisición y/o financiación, comparándolas econométricamente en un horizonte temporal dado por la vida útil esperada, mediante el método de Análisis de Costo – Eficiencia, el cual parte de suponer que los beneficios de cada alternativa, en términos de la provisión real de bienes y servicios – en este caso la defensa – serán los mismos y asumiendo que estos habrán de justificar los costos, por lo cual resultará más conveniente la alternativa cuyo Valor Actualizado de Costos, Costo Medio a Largo Plazo o Costo Medio Equivalente sea el menor.
De esta forma, un Proyecto será analizado con una racionalidad tal que permita que el sistema alcance el máximo de su Periodo de Servicio Útil con el menor Costo Total de Ciclo de Vida, cumpliendo eficientemente los objetivos fijados, o sea, alcanzar la capacidad operacional requerida, que no es otra cosa que la demanda del proyecto.
